就业不仅是深观生之时代民生之本，更是察促充分中国式现代化在“人”这一核心维度上的终极检验标尺。

“十五五”规划纲要罕见地将“促进高质量充分就业”单列一章，进高并明确确立“把高质量充分就业作为经济社会发展的质量优先目标”。这一战略表述的业民跃升，标志着就业工作已从解决“有没有”的答卷数量问题，全面转向追求“好不好”的深观生之时代质量变革，是察促充分中国式现代化在经济腾飞与社会稳固之间寻求辩证统一的深刻逻辑延伸。

就业具有三重核心战略属性：
1. 宏观经济的进高“稳定锚”：就业稳则社会稳，就业质量决定发展根基。质量
2. 人的业民现代化的“主通道”：通过就业融入社会、创造价值、答卷获取尊严，深观生之时代实现个体与社会的察促充分双重现代化。
3. 民生保障网的进高“第一根绳”：就业是收入之源、消费之基、社保之依，牵住就业即牵住民生保障的“牛鼻子”。

规划纲要从强化就业优先政策、大规模开展职业技能培训、加强就业服务和劳动者权益保障三大维度进行系统部署。本文将从这些关键切口，深度解码“十五五”时期促进高质量充分就业的战略路径。

2026年5月17日，安徽阜阳，大学生在招聘会上寻找适合自己的岗位。视觉中国 资料图

一、战略方位：以就业优先锚定中国式现代化

理解“十五五”就业部署，首要厘清就业在中国式现代化中的角色定位。

传统观点常视就业为经济的“派生需求”，认为经济向好就业自会改善。然而，“十五五”规划纲要给出了更高维度的回答：就业不是发展的“副产品”，而是发展的“优先项”。

“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”这九个字，意味着就业从“一般议题”升级为“前置议程”。宏观政策制定的首要考量变为：该政策对就业有何影响？

这一战略定位基于三大逻辑支撑：

1. 宏观经济运行的“稳定锚”

就业形势直接关联社会大局稳定。规划纲要提出构建“就业友好型发展方式”，旨在实现高质量发展与高质量充分就业的辩证统一。这意味着，高质量发展过程必须同步成为就业提质扩容的过程。财政、货币、产业等政策需与就业政策“同向发力”，形成“大就业”工作格局，而非简单的政策让路。

2. 人的现代化的“主通道”

中国式现代化归根结底是人的现代化。就业不仅是谋生手段，更是社会身份认同、价值实现和人生希望的载体。从“有活干”到“好工作”，从“简单劳动”到“技能增值”，这一跃升过程正是人的现代化在就业维度的具体展开。规划纲要强调优化就业结构、提升人岗匹配效率、构建和谐劳动关系，其深层指向正是就业质量的全面跃升。

3. 民生保障网的“第一根绳”

就业稳→收入源→消费底气→内需支撑→经济循环畅通。没有就业，收入分配、社会保障、住房保障皆成“无源之水”。将就业置于民生保障的“第一根绳”位置，是基于其作为民生基石的根本逻辑。

“十五五”规划将就业纳入高质量发展与宏观调控整体框架，传递出鲜明信号：就业优先不是短期权宜之计，而是贯穿全局的战略支点。就业不是发展的“成本”，而是发展的“投资”；不是现代化的“配角”，而是“主角之一”。

二、就业优先：从战略确立到制度落地

如果说第一部分回答了“为什么”，第二部分则聚焦“怎么做”——即如何将战略理念转化为可执行的制度安排。

1. “优先目标”：从理念到制度前置

从“十二五”的“就业优先战略”到“十五五”的“优先目标”，表述之变背后是制度之变。
* 前置评估：制定宏观政策前，必须评估其对就业的影响。
* 同步实现：强调“使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程”，打破“先发展后就业”的传统路径，实现发展与就业的同步扩容提质。
* 新质生产力考量：在人工智能等新质生产力重塑经济形态的背景下，强调“优先目标”旨在确保技术发展服务于人的发展，解决“人往哪里去”的问题。就业影响评估不仅要问“创造多少岗位”，更要问“创造什么样的岗位”。

2. 就业影响评估：从“事后补救”到“事前把关”

规划纲要要求“健全重大政策、重大项目、重大生产力布局就业影响评估机制”。
* 硬门槛：就业影响评估成为所有宏观政策的“硬门槛”。
* 多维考量：除投资、产值、税收外，新增考量指标包括：稳定就业数量、岗位质量提升幅度、集中失业风险等。
* 角色转变：就业政策从“消防队”（事后灭火）转变为“城市规划师”（事前布局）。

3. 宏观政策协同：从“各自为政”到“同向发力”

打破部门壁垒，促进财政、货币、产业、消费、投资、贸易、区域等政策与就业政策协同发力，形成合力。

4. 评价体系：从“定性目标”到“定量标尺”

国务院《实施就业优先战略“十五五”规划》提出建立高质量充分就业评价体系，开展示范地区和单位创建。
* 量化指标：将就业机会、环境、结构、人岗匹配、劳动关系等多维度指标量化。
* 动态调整：为政策动态调整提供数据支撑，确保“高质量充分就业”可衡量、可追踪。

三、大规模开展职业技能培训：破解结构性就业矛盾的关键一招

就业优先解决“岗位供给”问题，而职业技能培训解决“人岗匹配”难题。“有人没活干、有活没人干”的结构性矛盾，需通过能力重塑来破解。

1. 终身职业技能培训制度

• 全生命周期：培训不再是“一次性补救”，而是贯穿职业生涯的制度安排。
• 应对技术迭代：在AI重塑技能要求的背景下，终身培训确保劳动者持续获得知识更新，保持就业竞争力。

2. 供给体系：市场化主导

• 主体多元：确立“市场化培训为主导、行业企业自主培训为主体，院校和社会机构协同”的格局。
• 资金直达：统筹就业补助资金和失业保险基金，推进补贴直达企业和参训者，减少中间环节，确保资金效能。

3. 评价认证：让技能“值钱”

• 新八级工制度：在传统五级基础上，增设“特级技师”“首席技师”，补全“学徒工”，构建完整成长阶梯。
• 国家资历框架：打通技能认证与学历教育互认通道，从纵向打开空间、横向打通通道，扭转“重学历轻技能”的社会认知。
• 国际标准：通过举办世界技能大赛，倒逼国内培训体系升级。

职业技能培训正从零散“补课”走向系统“制度安排”，技能已成为中国式现代化最硬核的人力资本。

四、分类施策：精准发力重点群体

就业政策需摒弃“一刀切”，针对不同群体的痛点实施精准干预。

1. 高校毕业生：稳住就业“基本盘”

• 现状：2026届高校毕业生规模创新高，压力持续增大。
• 核心矛盾：并非岗位绝对不足，而是“预期与需求的结构性错配”（毕业生倾向中心城市/体制内，而岗位多分布在基层/中小城市/制造业）。
• 对策：多渠道开发岗位，强化离校未就业及困难毕业生专项帮扶，引导预期调整，激励人才向基层流动。

2. 农民工：稳住就业“压舱石”

• 地位：产业工人主体，就业大局最大变量。
• 挑战：流动性强、技能参差不齐，易受经济波动冲击。
• 对策：巩固东西部劳务协作，加力实施以工代赈。在保持市场灵活性的同时，通过技能培训、权益保障和公共服务覆盖，促进农民工在流动中沉淀，实现稳定高质量就业。

3. 退役军人：稳住就业“特殊群体”

• 价值：具备纪律性、执行力和团队精神，是稀缺人力资源。
• 对策：做好接收安置与跨省异地培训，既是对奉献的回报，也是人力资源的优化配置。

4. 困难群体：守住就业“底线”

• 红线：确保零就业家庭至少一人实现就业。
• 意义：防止代际贫困和社会疏离，守住家庭希望与社会稳定底线。
• 手段：组合拳式帮扶（技能培训、岗位推荐、公益性岗位安置），赋予其通过劳动改变命运的能力。

五、主动应对：以确定性拥抱不确定性

就业政策需具备前瞻性，综合应对外部环境变化与新技术冲击。

1. 应对外部环境不确定性

• 背景：百年变局、地缘博弈、全球增长乏力，通过贸易、投资、产业链传导至国内就业市场。
• 策略：从被动防御转向主动应对，建立预案与政策工具储备，确保在规模性失业风险出现时能迅速响应。

2. 主动应对人工智能冲击与机遇

• 趋势：AI从替代“手脚”走向替代“头脑”，白领岗位面临重塑。
• 政策部署：
• 创造增量：深入实施“人工智能+”行动，推动应用场景创新与技术成果转化，探索人机协同新形态。
• 挖掘存量：传统领域人工智能就业潜能挖掘计划。
• 转型支持：劳动者转型转岗就业支持计划。
• 赋能服务：利用AI优化就业政策与服务，保障就业改善民生。

3. 构建风险预警闭环

健全就业失业统计监测和风险预警体系，完善规模性失业风险防范化解机制，构筑就业安全网的“底线闭环”。

六、权益保障：让劳动者安心

有了岗位和技能，还需通过权益保障让劳动者获得尊严与安全感。

1. 新就业形态保障：填补制度空白

• 痛点：平台经济下的灵活就业者（网约车、外卖、直播等）长期处于制度“灰色地带”，缺乏传统雇主关系下的工伤、失业保险。
• 突破：推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工，将权益保障从“政策倡导”推向“制度安排”。算法透明化、规则公平化、社保可及化成为新标准。

2. 劳动标准与协商协调：重塑尊严

• 动态标准：针对新就业形态（如工时计算、安全卫生），建立动态调整的劳动标准体系，解决“标准滞后于形态”问题。
• 协商机制：完善劳动关系协商协调机制，通过工会、职代会等渠道赋予劳动者话语权，推动劳动关系从“对抗”走向“对话”。

3. 执法监管：提高违法成本

• 治理重点：就业歧视、欠薪欠保、违法裁员。
• 手段：完善法规、强化监察、提高违法成本，确保公平有序的就业环境。

4. 风险预警：最后一道防线

再次强调健全统计监测与风险预警体系，确保在外部冲击和结构性变革中，就业大局有托底保障。

七、就业答卷：写在中国式现代化的新航程上

就业优先绝非口号，而是需要严密的制度闭环来支撑。

国务院印发的《实施就业优先战略“十五五”规划》明确了城镇新增就业、调查失业率、技能人才占比等10项主要指标，构建了“事前评估—事中跟踪—事后托底”的全链条闭环。

• 有目标：需有评估体系。
• 有政策：需有协同机制。
• 有部署：需有监测手段。
• 有风险：需有预警防范。

唯有如此，“优先”二字才不会流于空谈。

从“有没有”到“好不好”，从“规模扩张”到“质量并重”，促进高质量充分就业不仅是一份民生答卷，更是中国式现代化“以人民为中心”的生动注脚。当每一位劳动者都能通过勤奋劳动实现发展、获得尊严，当每一次技能提升都能得到制度认可，当每一份劳动都能在公平环境中受到尊重——中国式现代化便拥有了最深厚、最持久的力量源泉。

这份答卷，正写在中国式现代化的新航程之上。

（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）

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